徐永德
2020年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，构建新发展格局，把战略基点放在扩大内需上，农村有巨大空间，可以大有作为。农村宅基地和住房是农民的基本生活资料和重要财产，也是农村发展的重要资源。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，要“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让”。深化农村宅基地制度改革是一种有益的探索。盘活利用农村闲置宅基地和农房，对于激活农村土地资源要素、促进城乡融合发展具有积极作用，有助于乡村振兴战略的顺利实施。
盘活农村闲置宅基地和农房刻不容缓。改革开放以来，农村大量人口进城工作、生活，大量农村宅基地和农房闲置。资料显示，全国农民工总量达2.9亿人，全国农村至少有7000万套闲置房屋，闲置宅基地面积达3000万亩左右。与此同时，还有很多有乡愁情结的城里人盼望着回乡养老或度假。诸多现实需求呼唤放活宅基地，这种失配现象已经摆在我们面前，在新的历史条件下，推进城乡合作建房，是适度放活改革农村宅基地和农房使用权的一种新的实践形式。
明晰的产权是要素流动的基础。宅基地“三权分置”改革为促进城市“资本下乡”提供了产权保障和激励。就权利设置而言，按照民法典及物权法规定，宅基地所有权、使用权毫无疑问是物的归属和利用而产生的民事关系。宅基地资格权的主体是合法取得宅基地的农户，非集体经济组织成员使用权是农户经宅基地资格权赋予闲置宅基地处置权能后，拥有一定期限的占有、使用、抵押权能。按照完善宅基地用益物权的思路，对等设置农户资格权和非集体经济组织成员使用权，可重塑宅基地权利结构体系，形成真正意义上的市场化配置体制机制。
城乡要素流动不畅，是城乡二元壁垒的主要症结所在。适度放活宅基地和农房使用权，充分释放农村闲置宅基地和农房的潜在价值，可在乡村形成各类要素汇聚的良性循环，具有重大改革红利。首先，它有利于建立起闲置宅基地和农房的循环利用模式，大大提高土地利用效率，盘活价值十万亿级的“沉睡”资源，拉动乡村建设投资。其次，它有利于吸引城市资本下乡，发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、电子商务等新业态，促进乡村产业振兴。同时，它有利于拓宽农民财产性收入渠道，满足农民对“共享”宅基地使用权、实现财产性价值变现的强烈愿望。另外，此举还可吸引一大批“乡贤”回归故里，带回城市文化资源和文明生活方式，使相对落后的农村得到精神与经济的双重滋养。
实践中，一些地方围绕宅基地“三权分置”改革进行多样化探索，如个体自发实施的“宅基地租赁权+房屋租赁权”模式、“宅基地利用权+房屋使用权”模式，以及集体主导实施的“集体经营性建设用地使用权+房屋所有权”模式，揭示了宅基地改革的可行路径，但也暴露出违法买卖宅基地、“架空”宅基地集体所有权、违背农户意愿强迫其退出宅基地等风险。推进农村宅基地改革，既涉及资源开发利用，也涉及农村民生和社会稳定，需要坚守底线，以系统思维全面防范与破解农村宅基地改革的潜在风险，确保“三条底线”不突破，坚决避免侵占耕地以及侵害农民利益等情况的发生，加强同农村集体产权制度、集体经营性建设用地入市、“地票”制度等改革相衔接，推动同户籍、财税、金融等政策相配套，形成一套完善的制度体系。
“一子落而满盘活。”从许多地方的试点实践来看，农村宅基地改革是融通城乡要素的突破口，也是实施乡村振兴战略的关键棋。深化农村宅基地改革，因地制宜探索归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的利用形式，就能不断激发乡村振兴的活力与内生动力，为推动农村全面进步、开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定坚实基础。
(作者：徐永德，系西南政法大学党内法规研究中心研究员)
