——2016年二十国集团（G20）杭州会议将形成全球财金治理新体系
核心提示：财政金融政策体系作为G20机制中的重要构成将在本次杭州峰会中取得一系列重大成果，并将形成全球主要经济体在财政金融领域的政策协调和合作指引，“创新、活力、联动、包容”既是财金政策新框架的本质特征，也是未来全球经济发展的核心要求。中国将再一次为全球经济治理作出重大的贡献。
三、财政金融政策的地位和作用面临提升和转型
在结构性改革成为世界经济发展主题的情况下，落实结构性改革的要求，实现对结构性改革的支撑，并引导各方力量形成结构性改革的合力成为各国经济治理和宏观调控的核心内容。财政金融政策作为宏观经济政策的基础工具和宏观调控的基本手段，在完善政策体系，优化政策目标，提高政策效率等方面面临着转型和改进的巨大潜力。
第一，将财政金融政策提升为国家治理的基础手段。财政的内涵不再是制定基本会计财务规则，依法筹集政府收入，并采用预算的方式保障政府支出和行政要求；而是从国家治理的视角确立政府与市场的关系，保障效率与竞争，推进财税体制改革和其他各个领域的改革。金融的内涵也不再仅仅是资金融通的市场、信用中介性机构和获取社会平均利润的渠道；而是风险管理和对冲的手段，服务于社会广大投资者和金融消费者，并致力于宏观审慎条件下的结构性效果和逆周期调控。因此，财政金融政策的地位应得以提升，并作为国家治理的基础性手段。
第二，将结构性改革作为财政金融政策新型框架的核心目标。结构性改革要求为实体经济的“去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板”创造良好的环境，并形成对要素创新、技术创新、模式创新和产品创新的重要支持。因此，改革的目标虽然是结构性的，但财政金融政策则必须是总量性、结构性和系统性的综合体，即在总量上保持相对宽松和自由，在结构上实施引导和提升，在系统上坚持完整和高效。未来可考虑坚持积极财政政策和稳健货币政策的总体搭配，并在相关核心节点，基于结构性政策调控的前提下，实施“点双松（紧）”搭配或“线双松（紧）”搭配，即实施“点”性或“线”性的积极（紧缩）财政政策和宽松（紧缩）金融政策的安排，以淘汰落后产能和释放经济空间，并培育新动力和形成新亮点。
第三，将全球政策协调作为财政金融政策新型框架的重要基础。随着经济全球化和贸易投资自由化的发展，各国的经济政策相互影响和相互促进的效应也越来越明显，因此，加强经济政策的全球协调成为财政金融政策新型框架的关键要件。例如，美联储加息不仅应考虑美国国内的经济形势和就业状况，也需要关注国际金融市场、大宗商品市场和贸易经济伙伴的经济发展，加强政策协调，以避免产生全球性的债务危机、资产风险和产出衰退；再如，日本政府执行量化质化宽松货币政策（QQE）也须考虑亚太地区的经济复苏情况、贸易投资形势和金融市场稳定，以政策协调和利益兼顾为基础，避免成为区域性通货膨胀、竞争性贬值和转移性贸易的风险策源。此外，全球政策协调还包括建立多边共同经济政策，如应对税基侵蚀和利润转移（BEPS）包容性框架、进一步推进国际金融监管、督促发达国家落实气候资金承诺、完善主权债务重组机制和全球金融安全网等。全球政策协调为提高全球经济的活力和可持续性提供制度性保障。
四、“创新、活力、联动、包容”是G20财金政策新框架本质特征
2016年以来，G20财金渠道紧密围绕杭州峰会“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”主题，共举行了3次G20财长和央行行长会、4次G20财政和央行副手会，以及20多次工作组和研究小组会，就全球经济形势、“强劲、可持续和平衡增长框架”、投资和基础设施、国际金融架构、金融部门改革、国际税收合作、绿色金融、气候资金、反恐融资等议题进行讨论，形成了大量有影响力的成果，并成为G20财金政策新框架的核心原则和典型特征。
第一，创新，在财金政策新框架中突出表现为治理创新。治理创新又表现两个层面：一是推动G20由危机应对向全球经济的长效治理机制转型。着力创新G20机制建设，从关注短期政策向更多关注结构性改革转变。如提出G20创新增长蓝图，通过新工业革命、数字经济等创新增长方式，并与结构性改革一起，为世界经济保持中长期可持续发展提供坚实保障。二是推动G20完善全球经济治理规则。在国际金融架构方面，重启了国际金融工作组，推动世界银行股权审议和IMF治理改革，完善主权债务重组机制、增强SDR作用、进一步推进国际金融监管等；在税收方面，构建BEPS包容性框架、制定识别税收透明度不合作辖区标准；在气候资金方面，呼吁及时实施《巴黎协定》，落实发达国家和国际组织气候资金承诺，并审议通过了相关报告。
第二，活力，在财金政策新框架中突出表现为增长驱动的活力。新框架强调增长方式的调整和变革，特别是通过深化结构性改革提高全要素生产率和潜在增长率，为全球经济的中长期增长提供持久动能。这也与我国正在进行的加强供给侧结构性改革、着力提高供给体系质量和效率的改革相一致。在我国大力推动下，G20在加强结构性改革“顶层设计”方面取得里程碑式的成果，明确了结构性改革的9大优先领域和48项指导原则，并制定了一套衡量结构性改革进展和成效的指标体系，体现了标本兼治促增长、强活力的理念。
第三，联动，在财金政策新框架中突出表现为政策联动和设施联通。新框架在政策联动上要求G20加强宏观经济政策协调，以集体的力量应对挑战，提振市场信心。如针对2月G20财长和央行行长上海会议前夕国际金融市场发生大幅波动，各方在上海会议上承诺各自以及共同使用所有政策工具，包括货币、财政和结构性改革政策来增强市场信心，并促进复苏。新框架在设施联通上要求各国政策响应和推动多边开发银行扩大基础设施投资，提出了《全球基础设施互联互通联盟倡议》，积极寻求全球主要经济体在基础设施互联互通上的“最大利益集合”，提升全球基础设施互联互通水平，打造促进信息沟通、机制协调、项目合作的新平台。
第四，包容，在财金政策新框架中主要表现为政策措施和政策效果的包容性。一是政策措施的包容性，即积极引导G20各成员高度重视经济增长包容性，特别是推动中小企业发展，通过了《基础设施和中小企业融资工具多元化政策指南》，并推动有效落实《中小企业融资高级别原则》等。二是政策效果的包容性，即推动G20树立利益共同体意识，加强各国经济的良性密切互动，以合作应对挑战。如将税收促发展作为一项重点议题，推动G20国家帮助发展中国家加强税收领域能力建设，增强这些国家动员国内资源促进增长的能力。
总之，财政金融政策体系作为G20机制中的重要构成将在本次杭州峰会中取得一系列重大成果，并将形成全球主要经济体在财政金融领域的政策协调和合作指引，“创新、活力、联动、包容”既是财金政策新框架的本质特征，也是未来全球经济发展的核心要求。中国将再一次为全球经济治理作出重大的贡献。
（作者张鹏：财政部财政科学研究所研究员）
